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读书报告《中国国家治理的制度逻辑》
一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的选择、中央与地方*府间关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施基础之上的。上述制度安排塑造了解决问题的方式，诱导了相应的微观行为，在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果，中国国家治理的制度逻辑就是在此基础上形成并不断演进的。组织学研究角度是不同于其他研究方法的一种特殊研究方式，通过该方式分析国家治理逻辑的制度，进而分析国家治理逻辑与*府行为和中国社会之间的关系，有助于更好地探求制度逻辑在国家运行和历史演变之间的关系，更好地认识中国文明的历史发展进程和未来走向。
国家治理；运动型治理；治理逻辑
一、研究背景和框架
史学家*仁宇曾经说过，学术研究的意义不在发现和批评荒谬，而在发掘和解释荒谬背后的逻辑。周学光教授的《中国国家治理的制度逻辑》立足于中国传统制度运作的现实情况，从组织学的视角，将进行的大量田野调查的结果进行汇总和研究，选取中国历史上具有代表性的事件，结合其产生与发展的历史过程，对比中国近现代和当代国家治理情况的现实进行分析，从而深入解读国家治理制度的现状和逻辑。全书主要分为三个部分，第一部分主要讲述国家治理逻辑的制度分析，第二部分讲述国家治理逻辑与*府行为，第三部分讲述国家治理逻辑与中国社会之间的关系。
作者周雪光对中国国家治理的情况进行研究，是从提出问题开始的。书的开始提出了几个问题，一是相比于其他的文明，为何古老的中国文明可以在历史中绵延数千年之久；二是为何中国在历史上有辉煌的文明，但仍旧免不了出现长期徘徊的经历；三是中国何以在近几十年中迸发出巨大的活力。难得可贵的是，作者并不觉得上述三个问题的答案是显而易见、人尽皆知的，而是在提出问题的基础上进行了广泛的田野调查。在书中，作者首先提出了观点，“一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的选择，中央与地方*府间关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的。这些稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果。”[1]其次，作者指出中国*治制度整体的特点是一统体制，这是自古以来就形成的统治规律，这种体制在官僚制度和一统观念的维系下得以发展，其存在促进了传统中国社会的有效治理，但同时也与现代国家制度建设存在着一定的冲突，包括集权与放权、名与实的矛盾，以及该种固化的制度逻辑对制度创新产生一定的限制。
作者认为出现这些现象的原因是多种多样的，也正如现代化是一个艰难的过程，尤其是在中国这样一个拥有几千年历史且人口体量巨大的国度。处于现代转型期的第三世界国家之所以失败，是因为*治发展始终落后于经济和社会的发展，而国家恰恰需要权威来控制可能出现的*治不安定，从而坚定地推动经济建设和社会变革深入进行下去。近代以来中国落后世界的程度令人痛心，这造成一种普遍而强烈的赶超心态，但是如何在人口规模和国土面积如此庞大的国家保证*治统一和社会的稳定，成为一个值得思考的问题。如何在国家内进行有效治理？如何解释中国曾有的停滞、重生以及近几十年突然迸发的巨大活力？在周雪光看来，中国*体的基本特点是“一统体制”，其与“有效治理”构成中国国家治理中的深刻矛盾：前者通过“大一统”维系国家的完整性和稳定性，后者面对现实生活中千差万别的状况，又应当体现灵活性和变通性。
阅读此书，一方面是法学作为一种社会科学，在调查研究之时除却对理论的分析研讨，实证研究也是必不可少的支撑环节，本书作者并非空口无凭地“说教”，而是以其参与的不同项目的田野调查为支撑，其所论述的观点具有较强的现实意义，而这对于法学学科的研究方法提供了思路与借鉴意义；另一方面，此书并未讨论“应该”怎么做，而是将目光和焦点集中于“是什么”和“为什么”，这避免了相对空泛的对策性研究，更多地指向国家与社会现象背后的逻辑。
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二、研究内容与价值
（一）观点的提出：“运动型治理”机制与中国国家治理
本书的核心是“运动型治理”的观点，而从组织学的角度来看，常规模式和运动型治理模式是贯穿于国家治理整个过程和全部阶段的：常规机制建立在分工明确、各司其职的组织结构之上，而运动式治理恰恰通过超越“常规”的紧急动员过程、突破已有组织结构得以运转。运动式治理模式得以存在的关键是其设置目的是为了不同时期的国家*策服务，也是国家应对转型时期社会中的困境、亦或是突发公共事件时所做的应对举措。常规模式和动员机制相辅相成、相互冲突又相互依赖，共同服务于国家治理的需要。
周雪光通过乾隆年间的“叫*事件”和上世纪的“大跃进”运动反观当下的中国，得出运动式治理贯穿于中国几千年历史的结论。运动式治理反映在当代中国亦是如此，此次新冠疫情期间，国家通过短时间内动员巨大的力量在十天之内建立的火神山、医院，年非典期间医院也是如此。这种动员机制之所以被称之为“运动型治理“，是因为其打破了常规治理将信息层层上报或将命令层层下达的模式，直接短时间内动员较大的力量集中办大事。这与西方国家不同，于是我们可以看到，在以美国为首的西方国家新冠肺炎确诊数字逐日上升的时候，我国已经早早地控制了疫情的蔓延，并且较早地进行复工、复学。运动式治理贯穿于中国历史中，成为中国国家治理逻辑的重要组成部分，而这种治理模式可以使我们对疫情期间国家的治理方式进行参照，其突出特点是暂时打断、叫停官僚体制中按部就班的常规运作过程，意在突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、*治动员的方式来调动自愿、集中各方力量和注意力来完成某一项特定任务。这也是运动型治理模式的突出特点，同时也是这种治理模式的优点所在。它服从于自上而下的命令，但是其出现并非随机和任意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源上的。
（二）国家治理逻辑与*府行为
第二部分，作者通过讲述国家治理逻辑与*府行为之间的关系，提出了经过长期的历史发展，中国探索出的应对“一统体制”与“有效治理”矛盾的三条应对机制。
第一是决策一统性与执行灵活性之间的动态关系。全国各地由于经济和文化发展不同，势必有着区域性差异，在历史发展中各地区拥有自己的生活方式与思想观念，强制一统的决策与考虑区域之间的差异性并不兼容，难免对于各地区来说出现“一刀切”的状况，存在针对各个地方相关的*策性规定不够细化的问题。为了应对这一状况和进一步细化相关*策规定，在实际情况中，各地区采取了逐级代理的“行*发包制”，由中央自上而下作出决策并负责考察，同时将执行*策具体的权力以及资源等以打包的形式交给下级*府，经历省、市、县、乡镇，最后再到农村。类似的制度逐级复制，而*策在落实的过程中也适应不同地区的要求因地制宜、层层细化，从而使得*策在实施的过程中出现了非常普遍的变通现象，并且这种现象是被默许的。周雪光认为，“地方*府有效治理的能力在很大程度上体现在解决实际问题时诉诸地方性、社会性、非正式性的种种话语和做法。”对此应当从正反两个方面去认识和看待，一方面，这种非正式的、普遍的变通现象成为了很多灰色乃至违法犯罪的温床，难免会出现“官官相护“的一些情况；但从另一角度而言，似乎也体现着国家治理逻辑的多样性、灵活性和适应性，这种因地制宜的做法往往比“一刀切”的方式更适宜地方的治理，更有利于*策的具体落实。
如书中所举例子，讲述的是一位村干部为了完成上级*府交给的“村村通”任务，但是又限于项目资金匮乏，于是不得已违法地挪用了村民们退耕还林项目的资金，放在“村村通”这个项目中，但是上级*府却默认了其这种行为。上级*府之所以“默认”这种行为，一方面是为了完成上级教给的任务，另一方面则是的确无其他的办法。此时，作者并未讨论“村村通”这一项目的建设是否真的有益于乡村经济的发展，是否有必要通过巨大的耗资假设一个投入远大于产出的项目，而是从组织学的视角进行分析，指出这属于上级*府与下级*府之间的“共谋”：即下级*府在对*策作出“变通”行为的同时，上级*府为其提供一定程度的庇护，从而促成该“共谋”行为的完成。
第二是*治教化的礼仪化。正因为在实际执行*策中，官员在行*治理过程中可能产生偏离，正如上面所述上下级官员之间形成一张“关系网”，且在具体*策实施的过程中经常出现“变通”现象，这种现象反映了基层*府官员在解决实际问题时偏离官方话语或者官僚体系的做法，所以需要额外的制度来维系一统体制的象征意义，*治教化就是其重要的环节之一。历史上儒家思想和道德治国被用作官方话语的工具，如今的教化则是通过表态、搞形式促成。教化依靠组织的刚性束缚，在自上而下的层层落实之中，在地方和基层尽管有时会出现实质目的的偏差，但是形式上、时间上往往更加严格。教化机制从时间、形式和激励机制上加以硬性约束，鼓励在日常工作中进行不定期或定期的参观学习、传达动员和*治活动等。这些硬性规定的活动与人们的实际工作和行为关系甚微，但是却也成为人们不得不参与的种种仪式。这些仪式化的活动一方面出于组织内部本身的“刚性束缚”，另一方面来源于基层*府迎合自上而下压力的需要。这些活动尽管与人们的日常生活关系不大，但是却为国家制度构建从认知上建立了共享观念，从而有利于强化一统体制的象征意义。
第三是就是本书的重点“运动式治理”的特点：即暂停原有的体制运行中按部就班的常规运行过程，突破原有的治理方式，代以自上而下的动员机制来调动、集中各方力量完成某一项特定任务。正如上文中所说，这种治理模式保障了制度执行的灵活性和决策的一致性，是一种非常规的*治机制，也是中央对官僚制度失败和地方性以及局部性偏差的重要应对手段，同时也是我们国家动员能力的重要体现。这主要是体现出国家在应对重大事项或者突发事件中的能力，比如突击整顿、反腐运动、抢险救灾，亦或是此次疫情防控期间采取的一系列措施。这种运动性治理模式往往可以利用最短的时间有效地统筹、调动资源，正是因为现行制度中对这些超出常规的治理方式预留了位置。
由此我们可以看到，为了协调决策一统性与执行灵活性之间的动态关系，礼仪性活动与运动型治理机制之间不断“磨合”：一方面，各级*府通过开展礼仪性活动和教化活动为运动型治理提供组织动员机构和最基本的程序，平时繁杂的教化活动散见于日常工作环境中常见的参观学习、传达动员、*治活动安排等等，这些仪式性的内容在常规治理模式之下与人们的实际工作关系甚微；另一方面，仪式性活动为应对突发状态的运动式治理提供了合法性基础。运动型机制的合法性与权威基础与传统的法理权威迥然不同，这种治理模式要求有统一的强大国家机构加以支持，不仅需要组织上的动员能力，还需要通过日积月累的礼仪性活动为自上而下的干预提供观念的基础。如此这般，才好保障执行*策的灵活性和观念制度的仪式化，从而更好地解决一统体制和运动治理之间的矛盾和冲突。
（三）国家治理逻辑与中国社会
第三部分重点讲述国家治理逻辑和中国社会之间的关系。书中通过田野调查和实证研究得出一些结论，如“村村通”工程，讲述的是村干部为了完成上级*府交给的“村村通”任务，但是又限于项目资金匮乏，于是不得已违法地挪用了村民们退耕还林项目的资金，放在“村村通”这个项目中，但是上级*府却默认了其这种行为。这属于上级*府与下级*府之间的“共谋”，下级*府在对*策作出“变通”行为的同时，上级*府为其提供一定程度的庇护，从而促成该“共谋”行为的完成。在完成“共谋行为”的同时，上级*府和下级*府的官员之间也逐渐编织成一张关系网，从而为自己规避一定的风险。这一方面体现了这种治理逻辑的核心是“向上负责制”，即地方的官员受到上级*府的指派而在各地以“发包”“代理”的方式执*；另一方面，此种治理模式的特点意味着组织内部的非正式自愿有着极为重要的作用。
其次，作者还讨论了多重逻辑下的村庄选举，从更微观的视角分析了中国最基层*府即镇*府和基层自治组织即村委会之间的关系。村庄选举是村民行使自治权的重要程序，而在现实工作环境中，地方官员面临的各种任务均需要村干部的协助，因此村庄选举对于镇*府而言起着重要作用。而之所以将村庄选举的制度模式定义为“多重逻辑”，是因为近几十年其经历了多重发展过程，形成了具有特色的演变趋势。作者通过列举田野调查的结果，指出镇*府的角色在选举中发生的变化：从选举过程的积极参与者转变为维护程序公正的监督者。上世纪九十年代地方*府任意干预村庄选举的现象如今很少存在，而随着法律不断完善，人们对待选举的态度也更倾向于注重程序的公开、公平。“只要程序公正，选谁出来都可以。”这一方面体现出村庄选举的变化：从年的被操纵，到年的对抗冲突，再到年的以程序为重，村庄选举遵循法治国家建设的要求，更注重“程序”的正义。
正如查尔斯所说，“我们知道一个新时代开始，不是一个新的经营执掌权力之时，也不是一个新的宪章出现之际，而是普通民众以新的方式争取自己利益的时候。”[1]我们可以看出，多重逻辑下的村庄选举只是制度历史变迁进程中的一个方面，而这也体现出无论中央也好，地方也罢，国家治理的制度逻辑都是不断适应并且最终服务于*治制度和社会发展的需要的。从早期基层民众习惯于顺从，到如今参与村庄治理的诉求不断被提出，无论对民众还是*府而言，都是一个角色与身份转变的过程，需要在社会发展中不断被验证和改进。我们以此来认识并理解国家治理的内在机制，了解国家治理并非一个单一的过程或力量，而是由多重过程、多重逻辑相互作用组成的。[2]一个村庄选举的演变过程或成为国家治理制度逻辑的缩影，对于分析过去、现在以及未来治理逻辑的走向具有重要意义。
[1]周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，三联书店出版社，年2月第1版，第页。
[2]周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，三联书店出版社，年2月第1版，第页。
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三、结尾：评析与展望
作者在书中运用组织学的研究方式从制度上剖析了中国国家治理的逻辑，讲述国家机器是如何支撑着国家治理的庞大任务，如何维持社会的运转，并且做到在各种不同情况下平衡各方的利益。而从书中我们也同样可以看到，每一种制度都有它的优缺点，不同的制度一方面要适应其所在国家和社会现实与未来的需求，另一方面在展现它们能力的同时也承担相应的代价。在书中我们可以看到上级*府需要进行经常性地*治动员来解决官僚化或者腐败问题，也可以看到基层*府的共谋行为、拼凑应对、向下攫取的现象时有发生；但同时这种治理模式在国家出现紧急公共突发事件时运动型治理机制也可以较早地扼制事态的发展，及时地控制事态的走向。
本书的核心在于揭示“运动型治理”是如何贯穿于中国国家治理过程中的，而其重点讲述了“变”与“不变”之间的关系。“运动型”在“变”与“不变”的历史脉络中体现出国家治理的诸多机制和相应的制度安排，展现了国家治理逻辑的实际运行。但是这一制度的背后，在中国社会历史经历大转型的今天，国家治理的制度逻辑以及历史上演化而来的应对机制对现代国家制度建设产生重大约束，作者提出其中最重要的是建立法治国家的困境。依法治国要求建设有体系的法律制度，而法律制度的核心是建设一个稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，而这显然与上述一统体制下早已经形成的处在“人情社会”中的治理机制产生冲突，而这些现实也导致了理性化官僚*府发展缓慢，各行各业的“专业化”进程也在一定程度上收到阻碍，发展较为缓慢。
作者并没有用过多的篇幅去讨论“出路”，即应对措施，只提出了两条可以探索的道路：一是通过新的治理模式来减缓、转化矛盾，二是减少各级*府的一些管理功能，缩减“有效治理”的范围，以社会机制替代之。通过实行上述的措施，减轻权威体制的运行负荷，为根本上解决矛盾寻找出路。但是无论如何，一个国家的法律制度是要于一国国情相适应，包括其他的专业性制度也是如此。只有调节好中央权威与地方权力之间的关系、国家与民众之间的关系，平衡各地方、各区域之间的利益，才能更好地适应多元化社会的发展。回到最初的问题：相比于其他的文明，为何古老的中国文明可以在历史中绵延数千年之久？为何中国在历史上有辉煌的文明，但仍旧免不了出现长期徘徊的经历？三是中国何以在近几十年中迸发出巨大的活力？这些问题似乎都有了答案，而一个国家治理方式永远不是一帆风顺的，而是在曲折中自主地探求更适合其发展的模式。本书提供了一个很好的视角和思考维度，而这一思考维度为寻找新的治理机制和制度约束条件提供更大的想象空间。
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文字/李尔摩斯
图片/秀米
贴纸/秀米自制
封面/秀米生成长图截图
（注：本文皆印自周雪光教授的《中国国家治理的制度逻辑》一书）
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